Abstrak
Otonomi Daerah merubah
paradigma pemerintah yang tersentralisasi menjadi desentralisasi. Aspek
strategis yang menjadi implementasi dari otonomi daerah adalah Aspek Keuangan
Daerah. Suatu daerah otonom akan mencapai visi besarnya dengan mudah apabila
mempunyai kemampuan keuangan daerah yang memadai. Salah satu alternatif bagi
pembiayaan pembangunan daerah adalah Pinjaman Daerah. Pinjaman Daerah adalah
semua transaksi yang mengakibatkan daerah menerima dari pihak lain sejumlah
uang atau manfaat bernilai uang sehingga daerah tersebut dibebani kewajiban
untuk membayar kembali, tidak termasuk kredit jangka pendek yang lazim terjadi
dalam perdagangan. Aturan mengenai pinjaman daerah berpedoman pada Keputusan
Menteri Keuangan Republik Indonesia. Dari sudut Keuangan Daerah, Pinjaman
Daerah harus berdasarkan pada Penerimaan Umum APBD dan Debt Service Corverage Ratio (DSCR).
Pendahuluan
Sejak 1 Januari 2001, Otonomi
Daerah dan Desentralisasi Fiskal mulai diberlakukan di Indonesia. Esensi
terpenting Reformasi Penyelenggaraan Pemerintah di Indonesia, sesungguhnya
adalah merupakan upaya untuk mewujudkan tata pemerintahan yang baik (good governance). Reformasi pada tataran
Pemerintah Daerah, terutama diarahkan untuk melakukan koreksi, perbaikan dan
penyempurnaan terhadap berbagai implementasi kebijakan di era otonomi Daerah.
Terutama yang terkait erat dengan peningkatan kualitas pelayanan publik yang secara
langsung bersentuhan dengan pemenuhan kebutuhan masyarakatnya.
Salah satu aspek yang sangat
strategis dalam implementasi Otonomi Daerah adalah Aspek Keuangan Daerah. Suatu
Daerah Otonom Kabupaten atau Kota akan memiliki kemampuan tinggi dalam
mewujudkan visi besarnya, ketika Daerah yang bersangkutan selain mempunyai
Sumber Daya Manusia yang handal, Sumber Daya Alam, Strategi, Kebijakan dan
Rencana Program, termasuk didalamnya juga kemampuan Keuangan Daerah yang
memadai.
Sumber-sumber penerimaan Daerah dalam pelaksanaan Desentralisasi adalah:
Ø
Pendapatan Asli Daerah;
Ø
Dana Perimbangan; Dana Alokasi Umum; Dana
Alokasi Khusus; Dana Bagi Hasil;
Ø
Pinjaman Daerah;
Ø Lain–lain penerimaan yang sah.
Berdasarkan UU Nomor 25 Tahun
1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat – Daerah, Pemerintah Daerah dapat
melakukan pinjaman ke berbagai sumber dengan syarat dan prosedur yang
dijelaskan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 107 Tahun 2000.
Pinjaman Daerah adalah semua
transaksi yang mengakibatkan Daerah menerima dari pihak lain sejumlah uang atau
manfaat bernilai uang sehingga Daerah tersebut dibebani kewajiban untuk
membayar kembali, tidak termasuk kredit jangka pendek yang lazim terjadi dalam
perdagangan. (Peraturan Pemerintah Nomor
107 Tahun 2000).
Dari sumber-sumber penerimaan
Daerah tersebut, Pinjaman Daerah yang merupakan sumber pembiayaan mempunyai
karakteristik yang berbeda dibandingkan sumber-sumber lainnya yang merupakan
sumber pendapatan. Namun, penggunaan pinjaman sebagai alternatif pembiayaan
Daerah dapat dipertanggungjawabkan sepanjang memenuhi berbagai persyaratan
seperti adanya kemampuan membayar kembali serta pemanfaatan yang berguna bagi
pelayanan masyarakat atau pembangunan Daerah. Pinjaman Daerah sebagai
alternatif memiliki keuntungan, antara lain dapat mengatasi keterbatasan
kemampuan nyata pada saat ini dari suatu daerah yang sebenarnya potensial dan
memiliki kapasitas fiskal yang memadai. Dengan demikian Pinjaman Daerah dapat
mendorong percepatan proses pelayanan masyarakat dan pembangunan daerah–daerah.
Landasan Teori Pinjaman
1.
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah
Daerah.
2. Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang
Perimbangan Keuangan Antara Pusat dan Daerah.
3.
Peraturan Pemerintah Nomor 107 Tahun 2000 tentang
Pinjaman Daerah.
4.
Keputusan Menteri Keuangan Nomor 540/KMK.07/2002
tentang Perubahan Kedua Keputusan Menteri Keuangan Nomor 99/KMK.07/2001 tentang
Penundaan Pelaksanaan Pinjaman Daerah.
5. Keputusan Menteri Keuangan Nomor
35/KMK.07/2003 tentang Perencanaan, Pelaksanaan/Penatausahaan dan Pemantauan
Penerusan Pinjaman Luar Negeri Pemerintah kepada Daerah.
Sumber Pinjaman:
1.
Dalam Negeri
Ø
Pemerintah Pusat
Ø
Lembaga Keuangan Bank
Ø
Lembaga Keuangan Bukan Bank
Ø
Masyarakat
2.
Luar Negeri (Melalui Pemerintah Pusat dengan mekanisme
penerusan pinjaman/two steps loan berdasarkan
Keputusan Menteri Keuangan Nomor 35 / KMK.07 / 2003)
Ø
Bilateral
Ø
Multilateral
Ø
Perbankan/Lembaga Keuangan/Lembaga Internasional
lainnya.
Jenis Pinjaman:
1. Jangka Panjang (lebih dari 1 tahun)
Tujuan : Membiayai pembangunan
prasarana yang merupakan aset daerah dan dapat menghasilkan penerimaan untuk
membiayai belanja administrasi umum serta belanja operasional dan pemeliharaan.
Persyaratan:
Ø
Jumlah kumulatif pokok pinjaman yang wajib
dibayar tidak melebihi 75% dari jumlah Penerimaan Umum APBD tahun sebelumnya.
Ø
Berdasarkan proyeksi penerimaan dan pengeluaran
Daerah tahunan selama jangka waktu pinjaman, Debt Service Coverage Ratio (DSCR) minimal 2,5 (dua koma lima).
Ø
Pembayaran kembali pokok, bunga dan biaya-biaya
lain harus dilunasi pada tahun-tahun anggaran berikutnya.
Ø
Batas maksimum jangka waktu Pinjaman Daerah
Jangka Panjang disesuaikan dengan umur ekonomis asset yang dibangun.
Ø
Batas masa tenggang disesuaikan dengan masa
konstruksi proyek.
Ø
Jangka waktu dan masa tenggang pinjaman luar
negeri disesuaikan dengan persyaratan dari pemberi pinjaman.
2. Jangka Pendek (kurang dari 1 tahun)
Tujuan: Pengaturan arus kas
dalam rangka pengelolaan kas daerah.
Persyaratan:
Ø
Jumlah maksimum pinjaman jangka pendek adalah
1/6 jumlah belanja APBD tahun anggaran berjalan.
Ø
Mempertimbangkan kecukupan penerimaan Daerah
untuk membayar kembali pinjaman tepat pada waktunya.
Ø
Pembayaran pokok, bunga dan biaya lain harus
dilunasi dalam tahun anggaran yang bersangkutan.
Larangan
Penjaminan:
Ø
Daerah dilarang melakukan perjanjian yang
bersifat penjaminan terhadap pinjaman lain yang mengakibatkan beban atas
Keuangan Daerah.
Ø
Barang milik Daerah yang digunakan untuk
melayani kepentingan umum tidak dapat dijadikan jaminan untuk memperoleh
pinjaman Daerah.
Prosedur
Pinjaman:
1.
Prosedur Pinjaman Dalam Negeri
Ø
Setiap pinjaman daerah dilakukan dengan
persetujuan DPRD.
Ø
Persetujuan Pinjaman ditandatangani atas nama
daerah oleh Kepala Daerah dan Pemberi Pinjaman.
Ø
Untuk memperoleh pinjaman yang bersumber dari
Pemerintah Pusat, Daerah mengajukan usulan kepada Menteri Keuangan disertai
Surat Persetujuan DPRD, Studi Kelayakan dan dokumen-dokumen lain yang
diperlukan untuk dilakukan evaluasi.
2.
Prosedur Pinjaman Luar Negeri
Ø
Pinjaman Daerah yang bersumber dari luar negeri
dilakukan melalui Pemerintah Pusat dengan prosedur sebagaimana diatur dalam
Keputusan Menteri Keuangan Nomor 35/KMK.07/2003.
Ø
Pinjaman Daerah langsung kepada sumber luar
negeri sampai saat ini masih ditunda pelaksanaannya dengan Keputusan Menteri
Keuangan Nomor 540/KMK.07/2002.
Prosedur Penerusan Pinjaman Luar Negeri Melalui Pemerintah Pusat kepada
Pemerintah Daerah: (berdasarkan Keputusan Menteri Keuangan Nomor:
35/KMK.07/2003).
1.
Daerah mengajukan usulan proyek dengan memenuhi
syarat-syarat sebagai berikut:
Ø
Daerah menyediakan Dana Pendamping dan persyaratan
lainnya;
Ø
Daerah tidak mempunyai tunggakan pinjaman atau
akan melunasi tunggakannya dalam APBD;
Ø
Jumlah kumulatif pokok pinjaman daerah yang
wajib dibayar tidak melebihi 75% penerimaan umum;
Ø
Debt
Service Coverage Ratio (DSCR) > 2,5.
2.
Kriteria usulan proyek daerah:
Ø
Proyek merupakan inisiatif dan kewenangan
daerah;
Ø Dapat memberikan manfaat bagi masyarakat;
Ø Sesuai dengan dokumen perencanaan
pembangunan di daerah;
Ø
Proyek menghasilkan penerimaan baik langsung
maupun tidak langsung;
Ø
Persetujuan dari DPRD.
3. Daerah mengajukan usulan proyek kepada
Menteri Keuangan dan MENEG PPN/Kepala Bappenas dengan tembusan kepada Menteri
Departemen Teknis;
4. Penilaian atas usulan proyek daerah
dilakukan oleh Tim Penilai yang dibentuk oleh Menteri Keuangan dan MENEG
PPN/Kepala Bappenas;
5. Menteri Keuangan memberikan persetujuan
setelah mendapat pertimbangan MENEG PPN/Kepala Bappenas;
6. MENEG PPN/Kepala Bappenas mengusulkan
daftar usulan proyek daerah yang telah disetujui dengan Lender;
7. Naskah Perjanjian Penerusan Pinjaman
ditandatangani oleh Menteri Keuangan dengan Kepala Daerah Penerima Pinjaman.
Pembayaran
Kembali Pinjaman:
1.
Kewajiban Daerah yang jatuh tempo atas pinjaman daerah
diprioritaskan dan dianggarkan dalam pengeluaran APBD.
2.
Pembayaran kembali pinjaman yang bersumber dari luar negeri
dilakukan dengan mata uang sesuai dengan yang ditetapkan dalam perjanjian.
Pembukuan dan
Pelaporan:
1.
Keterangan tentang semua pinjaman jangka panjang
dituangkan dalam lampiran dari dokumen APBD.
2.
Kepala Daerah melaporkan kepada DPRD secara berkala
dengan tembusan kepada Menteri Keuangan tentang perkembangan jumlah kewajiban
pinjaman Daerah dan tentang pelaksanaan dalam rangka memenuhi kewajiban
pinjaman yang telah jatuh tempo.
Jumlah Kumulatif Pokok Pinjaman Daerah Yang
Wajib Dibayar
Yang dimaksud dengan “Jumlah kumulatif pokok pinjaman Daerah yang wajib
dibayar” adalah jumlah pokok pinjaman lama yang belum dibayar (termasuk
akumulasi bunga yang sudah dikapitalisasi), ditambah dengan jumlah pokok
pinjaman yang akan diterima dalam tahun tersebut.
Yang dimaksud dengan “Penerimaan Umum APBD” adalah seluruh penerimaan
APBD tidak termasuk Dana Alokasi Khusus, Dana Darurat, Dana Pinjaman Lama, dan
Penerimaan Lain yang penggunaannya dibatasi untuk membiayai pengeluaran
tertentu, atau:
PU = PD – (DAK + DD + DP + PL)
PU : Penerimaan Umum APBD
PD : Jumlah Penerimaan Daerah
DAK : Dana Alokasi Khusus
DD : Dana Darurat
DP : Dana Pinjaman
PL : Penerimaan lain yang penggunaannya dibatasi untuk
membiayai
pengeluaran tertentu.
Debt Service Coverage Ratio (DSCR)
Debt Service Coverage Ratio (DSCR) adalah perbandingan antara penjumlahan Pendapatan Asli Daerah,
Bagian Daerah dari Pajak Bumi dan Bangunan, Bea Perolehan Hak atas Tanah dan
Bangunan, Penerimaan Sumber Daya Alam, dan bagian Daerah lainnya seperti Pajak
Penghasilan Perseorangan, serta Dana Alokasi Umum, setelah dikurangi Belanja
Wajib, dengan penjumlahan Angsuran Pokok, Bunga dan Biaya Pinjaman lainnya yang
jatuh tempo.
Debt Service Coverage Ratio (DSCR)
dapat ditulis dengan rumus sebagai berikut:
(PAD + BD + DAU) – BW
DSCR =
> 2,5
P + B
+ BL
DSCR : Debt Service Coverage Ratio
PAD : Pendapatan Asli Daerah
BD : Bagian
Daerah dari Pajak Bumi dan Bangunan, Bea Perolehan Hak atas tanah &
Bangunan, dan Penerimaan Sumber Daya Alam, serta bagian Daerah lainnya
seperti dari Pajak Penghasilan Perseorangan
DAU : Dana Alokasi Umum
BW :
Belanja Wajib, yaitu belanja yang harus dipenuhi / tidak bisa dihindarkan dalam
tahun anggaran yang bersangkutan oleh Pemerintah Daerah seperti Belanja
Pegawai
P :
Angsuran Pokok Pinjaman yang jatuh tempo pada tahun anggaran yang
bersangkutan
B : Bunga pinjaman yang jatuh tempo pada
tahun anggaran yang bersangkutan
BL : Biaya
lainnya (Biaya Komitmen, Biaya Bank, dan lain-lain) yang jatuh tempo.
Untuk dapat memperoleh Pinjaman Jangka Panjang, kedua persyaratan Jumlah
Kumulatif Pokok Pinjaman Daerah yang Wajib Dibayar dan Debt Service Coverage Ratio harus dipenuhi oleh Daerah.
Alasan Utama Yang Melatarbelakangi Pemilihan Skenario Pinjaman
Beberapa tahun terakhir ini
isu mengenai desentralisasi semakin banyak didiskusikan. Hal ini berangkat dari
kondisi dari sistem pemerintahan negara-negara di dunia yang pada umumnya masih
memberikan peranan minimal bagi Pemerintah Daerah dalam melaksanakan
pembangunan.
Pemerintah Republik Indonesia
kini tampaknya telah makin menyadari arti pentingnya desentralisasi tersebut,
termasuk didalamnya desentralisasi fiskal. Hal ini didasari oleh kondisi
wilayah geografis Indonesia yang terdiri dari beribu–ribu pulau tersebar dari
Sabang sampai Merauke, menuntut adanya sistem pemerintahan yang mampu
mengakomodasi berbagai kepentingan dan permasalahan yang ada dan berkembang
hampir di semua daerah secara efektif, efisien, bijaksana dan adil.
Sistem pemerintahan yang
terpusat jelas tidak memungkinkan dapat dilakukan pengakomodasian kepentingan
dan permasalahan yang kompleks dan unik yang berada di daerah. Hal ini terbukti selama pemerintahan
sentralistis tidak mampu mewujudkan keinginan dari masing-masing daerah. Bahkan hanya menjadikan daerah sebagai
sumber penerimaan utama Pemerintah Pusat. Berdasarkan pengalaman tersebut dan
seiring dengan era reformasi yang menuntut perubahan substansial dalam kehidupan
bernegara, maka pola pembangunan dan pemerintahan yang semula sentralis harus
didesentralisasikan secara luas kepada daerah. Dengan demikian pelaksanaan
pembangunan akan lebih relevan dengan kebutuhan Daerah.
Tanggung jawab finansial
sesungguhnya merupakan bagian terpenting dari proses desentralisasi.
Desentralisasi fiskal terdiri dari beberapa unsur utama, yaitu:
1.
Kemandirian Keuangan Daerah
2.
Kerjasama antara Pemerintah Daerah dengan Pihak Lain
(Luar Negeri, Swasta, dan lain-lain) dalam pembiayaan, penyediaan jasa,
infrastruktur, termasuk proses produksi
3. Transfer pendapatan pengeluaran pajak
Pemerintah Pusat ke Pemerintah Daerah
Berdasarkan pengalaman daerah–daerah
menunjukkan bahwa penyediaan dana secara manual dari dana APBD Murni dan APBN
hanya akan mampu menyelesaikan pekerjaan rumah besar Daerah dan program–program
untuk mewujudkan visi secara lambat, dalam arti hanya mampu menyelesaikan
program yang termuat didalam Renstra sesuai dengan kemampuan Keuangan Daerah
dengan sangat terbatas. Dari aspek jangka waktu pun tidak mungkin bahkan
tidak dapat dilakukan adanya percepatan secara signifikan. Oleh karena itu
perlu adanya skenario kebijakan yang berusaha memanfaatkan secara optimal dana
pinjaman yang akan digunakan untuk membiayai program–program unggulan daerah
dan peningkatan kualitas pelayanan publik.
Sehingga yang menjadi alasan utama yang melatarbelakangi pemilihan
skenario pinjaman adalah:
1.
Daerah dapat meningkatkan kemampuan daerah untuk
membiayai program–program unggulan daerah dan peningkatan kualitas pelayanan
publik
2.
Adanya percepatan pencapaian sasaran dan percepatan
visi Daerah, sehingga masyarakat tidak perlu lagi menunggu waktu yang terlalu
lama untuk menikmati pelayanan publik yang disediakan daerah
3.
Meningkatkan kemampuan Pemerintah Daerah dalam
mengambil keputusan publik yang sesuai dengan aspirasi masyarakat setempat
PENUTUP
Pinjaman Daerah merupakan suatu hal yang baru dimana selama ini yang
melakukan pinjaman adalah Pemerintah Pusat karena perspektifnya adalah
sentralisasi. Dengan adanya Otonomi Daerah maka Daerah diberi kewenangan yang
lebih luas untuk melakukan pinjaman hanya perlu adanya rambu–rambu agar
pinjaman hanya diperuntukkan bagi pembiayaan program–program unggulan daerah
untuk kepentingan pelayanan kepada masyarakat daerah bukan untuk kepentingan
segelintir orang di pusat kekuasaan daerah.
DAFTAR PUSTAKA
Alisjahbana, Armida S.. 14 April 2001. “Tinjauan Permasalahan Serta
Prakondisi Yang Diperlukan Bagi Pengembangan Penggunaan Pinjaman Daerah di
Indonesia”. Makalah Seminar ISEI. Batam.
Davey, K.J.. 1988. “Pembiayaan Pemerintah Daerah, Praktek–Praktek
Internasional dan Relevansinya bagi Dunia Ketiga”. UI Press.
Idham Samawi, Drs. H. M.. 22 Mei 2003. “Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman
Sebagai Alternatif Pendanaan APBD”. Makalah Forum Diskusi Ekonomi Putaran II
Tahun 2003. Yogyakarta
____, Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 107 Tahun 2000
tentang Pinjaman Daerah
____, Undang – Undang Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2003 tentang
Keuangan Negara